L'intégration régionale est généralement définie comme un processus par lequel les pays cèdent une partie de leur souveraineté nationale sur certains aspects spécifiques, de  la sphère économique, politique, monétaire ou sociale. Elle implique généralement la mise en place d'institutions supranationales et la ratification de traités fixant les règles, les objectifs et les échéanciers d'intégration. Dans ce schéma, les autorités nationales donnent les moyens nécessaires à l’institution régionale pour mener à bien la mission convenue pour le compte de tous les pays. L’intégration régionale se matérialise à travers le financement et la mise en œuvre de projets communs au profit de l’ensemble des pays de la région. Ces projets sont appelés projets d’intégration régionale pour lesquels des pays sont emmenés à collaborer dans la réalisation de tout ou partie des activités. Lorsque le projet concerne deux pays par exemple, les acteurs de mise en œuvre sont aisément identifiables et la mise en œuvre est relativement sous contrôle. Par contre, lorsque le projet couvre plusieurs pays pouvant impliquer toute la sphère géographique de la région, les difficultés de mise en œuvre s’accentuent. Les acteurs de mise en œuvre deviennent plus nombreux et diversifiés, avec parfois des intérêts qui ne convergent pas.

Trois évaluations récentes réalisées par le département de l’évaluation indépendante du Groupe de la Banque africaine de développement (BAD) ont souligné un manque de répartition explicite et claire des responsabilités et l’existence de tensions entre les entités participantes au projet commun, notamment entre les Communautés économiques régionales et les agences d’exécution spécialisées. Ces  évaluations sont :a) l’évaluation de la stratégie et des opérations d’intégration régionale en Afrique de l’Est; b) celle de de la stratégie et des opérations d’intégration régionale en Afrique centrale; et c) l’évaluation du Fonds forestier pour le bassin du Congo (FFBC).

Tensions entre les acteurs de mise en œuvre…

Ces tensions peuvent se manifester (i) entre des pays membres et la Communauté économique régionale à qui eux-mêmes ont donné mandat. Les évaluations indiquent que les Communautés économiques régionales en Afrique centrale et de l’Est sont faibles car elles manquent de capacités humaines et financières pour affirmer leur autonomie. Il peut s’agir d’un problème de confiance dans les capacités de l’institution régionale à mener à bien la mission à elle confiée. Des tensions peuvent exister également (ii) entre la Communauté économique régionale et les agences régionales spécialisées mise en place par les pays membres.

Les tensions internes

Ces tensions peuvent se manifester (i) entre des pays membres et la Communauté économique régionale à qui eux-mêmes ont donné mandat. Les évaluations indiquent que les Communautés économiques régionales en Afrique centrale et de l’Est sont faibles car elles manquent de capacités humaines et financières pour affirmer leur autonomie. Il peut s’agir d’un problème de confiance dans les capacités de l’institution régionale à mener à bien la mission à elle confiée. Des tensions peuvent exister également (ii) entre la Communauté économique régionale et les agences régionales spécialisées mise en place par les pays membres.

Il existe une forme de la concurrence pour la mise en œuvre des opérations. Une constatation de l’évaluation du projet d’appui à la conservation des écosystèmes dans le bassin du Congo (PACEBCO) à laquelle j’ai participé est que, le rapport du projet a fait une cartographie assez exhaustive des acteurs internes sans que la division du travail entre ces acteurs soit claire[1]. L’architecture organisationnelle du projet entre la Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale, la Commission des forêts d’Afrique centrale, le Réseau des aires protégées d’Afrique centrale et la cellule ad-hoc de Coordination du PACEBCO était tellement lourde qu’elle a créé un goulot d’étranglement lors de la mise en œuvre du projet.

Les tensions externes

Le bassin du Congo est une source d’attraction de financements et d’initiatives de plusieurs bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux (voir quelques initiatives à la page 19 du rapport d’évaluation du Fonds forestier pour le bassin du Congo). La zone attire aussi des ONGs et des Organisations de la société civile (OSC) qui interviennent dans le domaine de la sauvegarde de l’environnement. Il y a très peu de coordination entre les interventions des bailleurs de fonds, et manifestement, il y a peu de désir de coordination. Par conséquent, en dehors des fonds multi-donneurs tel que par exemple le Fonds forestier pour le bassin du Congo, chaque bailleur de fonds identifie ses projets et ses zones d’interventions avec le risque que le bénéficiaire du projet ne soit pas capable d’attribuer certaines réalisations à tel bailleur de fonds ou à tel autre. Une sorte de flou total.

La place des ONGs et des Organisations de la société civile…

L’autre face de la bataille est celle qui existe entre les ONGs, les OSC et les agences nationales et régionales, chacune des parties voulant intervenir dans la réalisation du projet et souvent contre le respect des règles et procédures du bailleur de fonds. L’évaluation du Fonds forestier pour le bassin du Congo indique que « la plupart des projets dans lesquels le gouvernement figurait parmi les signataires de contrat ont été mis en œuvre dans le cadre d’un mécanisme de financement intégral par les ONG ou des entités du secteur privé… » et que « …les États d’Afrique centrale, par l’intermédiaire de la Commission des forêts d’Afrique centrale, ont exprimé très tôt leur inquiétude quant à la manière de choisir la première série de projets. Plus précisément, la plupart des projets issus du premier appel à propositions provenaient d’ONG internationales… ». Dans la mise en œuvre du PACEBCO, des tensions ont opposé la coordination du programme et l’Organisation néerlandaise de développement (SNV) qui jouait un rôle clef dans les projets de développement local. La SNV s’était retiré du programme en raison d’un désaccord avec la BAD au sujet du recrutement de son personnel.

Certains bailleurs vont jusqu’à contourner les Communautés économiques régionales pour mettre en œuvre leurs projets à travers des ONGs internationales, conférant un rôle d’observateur aux Communautés économiques régionales et à leurs agences d’exécution. Ce qui est contraire à l’objectif de renforcement des capacités des institutions régionales. Toutefois, le faible niveau de transparence par des Communautés économiques régionales dans l’application des procédures des bailleurs de fonds conduit ces derniers à leur tourner le dos ou à leur confié des rôles mineurs dans la gestion des projets.