Evaluation Team

L’évaluation a été conduite à la demande de l’OPEV. L’équipe de l’OPEV comprenait Colin Kirk (ancien Directeur de l’OPEV), Jessica Kitakule-Mukungu (Chef de la Division de l’évaluation), Akua Arthur-Kissi (Assistant de recherche), et d’autres membres du personnel de l’OPEV qui ont fait part de leurs observations.

Objective

Le but de la présente évaluation est de déterminer le degré de performance de la BAD dans l’acquittement de ses engagements au titre de la DP, en tant qu’institution. L’évaluation se concentre sur les enseignements à tirer des réponses aux deux questions suivantes : «Faisons-nous ce que nous devons faire ?» (pertinence des choix opérés par la Banque pour honorer ses engagements au titre de la DP), et «Faisons-nous correctement ce que nous devons faire ?» (efficacité des mesures prises).

Main Findings

• Performance globale : L’examen des politiques de la Banque et des stratégies et portefeuilles pays montre que la performance de la Banque est satisfaisante pour ce qui est des principes d’appropriation et d’harmonisation. La Banque a constamment oeuvré en faveur de l’appropriation par les pays et de leur leadership. À la faveur du renforcement de sa présence sur le terrain, la Banque participe de plus en plus aux mécanismes et cadres consultatifs. Toutefois, la performance de la Banque n’a pas été satisfaisante pour ce qui est de l’alignement, de la gestion axée sur les résultats en matière de développement (GRD) et de la responsabilité mutuelle, en dépit des quelques progrès notés dans ces domaines. La notation de la performance est conforme aux données de l’enquête sur la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris1 et aux constatations établies au cours des visites dans les pays. 

• Depuis 2005, la Banque a réalisé des progrès notables dans un certain nombre de domaines dans le respect des principes de la Déclaration de Paris : * La Banque a adhéré aux stratégies d’aide conjointe à un certain nombre de pays (par exemple, la République centrafricaine, la Gambie, la Sierra Leone, la Tanzanie, le Kenya, le Libéria, la Zambie et l’Ouganda). * La Banque a harmonisé ses règles de procédure régissant la passation de marchés avec celles d’autres banques multilatérales de développement, et a supprimé la règle d’origine pour le Fonds africain de développement (FAD),qui constituait une entrave majeure pour une harmonisation et un alignement plus poussés de l’appui de la Banque. * Dans les limites fixées par le FAD, la Banque utilise de plus en plus l’appui budgétaire pour répondre à la demande des pays membres régionaux (PMR). * La Banque a fortement renforcé les capacités des pays dans la gestion des finances publiques et de leurs capacités statistiques. * La Banque a renforcé sa présence sur le terrain, ce qui lui a permis d’accroître son engagement dans le dialogue avec les PMR et d’autres partenaires au développement. * La Banque s’est attachée à renforcer la large appropriation de ses documents de stratégie pays et à aligner ses programmes pays sur les priorités des PMR. * La Banque a renforcé le leadership de l’Afrique en matière de développement, en appuyant les institutions régionales oeuvrant à la promotion de la gouvernance économique et financière. * Les pratiques en matière de responsabilité mutuelle.

• Les progrès sont généralement meilleurs dans les domaines où la mission de la Banque est alignée sur le programme d’action pour l’efficacité de l’aide. La Banque a administré la preuve de son engagement en faveur de l’appropriation dans ses politiques et stratégies ; ses efforts visant à renforcer les capacités des PMR à exercer un leadership efficace témoignent de cet engagement. 

• Les progrès n’ont pas été systématiques dans les domaines non couverts par la stratégie institutionnelle de la Banque. L’alignement sur les systèmes nationaux revêt un caractère ponctuel et dépend souvent de la demande des gouvernements des pays. Il n’y a pas une approche à long terme à cet égard. L’on s’attaque souvent aux problèmes liés à la performance (par exemple, les délais entre l’approbation et l’entrée en vigueur, les faibles taux de décaissement et les lenteurs dans les procédures d’acquisition de biens et services) en recourant à des solutions à court terme (par exemple, la formation, le recrutement de consultants). En raison de son approche prudente en matière de gestion des risques, la Banque fait preuve de réticences quant à l’utilisation des systèmes nationaux, ralentissant ainsi les progrès. La Banque n’a pas de position stratégique sur l’utilisation de modalités mieux alignées, autres que l’appui budgétaire, d’où la lenteur et la variabilité des progrès dans l’utilisation d’instruments communs (tels que la participation aux fonds communs ou à l’appui budgétaire sectoriel) 

• Dans le cadre du programme d’action pour l’efficacité de l’aide, la transition vers les nouvelles façons de travailler, crée des dilemmes et des conflits. Le personnel de la Banque est conscient des tensions inhérentes entre les principaux facteurs de performance de la Banque (prise de conscience des risques, pressions en matière de décaissement) et les nouvelles façons de travailler au titre du programme d’action pour l’efficacité de l’aide. Les documents existants de la Banque manquent de clarté sur la façon d’opérer des choix et de relever les défis liés au programme d’action pour l’efficacité de l’aide au niveau opérationnel.

• La décentralisation offre une occasion unique de tirer parti des capacités latentes et des motivations intrinsèques dans les pays. Pour exploiter ce potentiel, il convient d’accorder davantage d’autorité aux bureaux extérieurs et de privilégier les capacités techniques dans les pays.

• La Banque n’a pas encore tiré parti des possibilités offertes par le dialogue sur les politiques au sein de la nouvelle architecture de l’aide. La Banque considère habituellement l’appui budgétaire comme un mécanisme de financement, et non comme une partie intégrante d’un paquet visant à appuyer l’exercice efficace du leadership par les pays, paquet couvrant le dialogue sur les politiques. La Banque ne dispose pas souvent d’un nombre suffisant de personnels qualifiés sur le terrain pour participer de façon déterminante au dialogue sur les politiques. 

• La Banque n’a pas été à même d’établir un lien entre la performance institutionnelle et les principes de l’efficacité de l’aide dans sa stratégie institutionnelle. Les références à l’efficacité de l’aide sont éparpillées dans diverses stratégies institutionnelles de la Banque. Il n’y a pas une stratégie générale qui guide l’approche de la Banque pour l’efficacité de l’aide, conformément à sa mission.

• La Banque n’a pas investi substantiellement dans l’élaboration et la mise en oeuvre d’une approche à l’échelle de l’ensemble de l’institution pour la mise en oeuvre des principes de l’efficacité de l’aide. Les initiatives déployées par la Banque au fil du temps sont fragmentées, incohérentes et dotées de ressources insuffisantes. En l’absence d’une justification et d’une stratégie claires en la matière, l’efficacité de l’aide est souvent considérée comme un appoint. Les principes de l’efficacité de l’aide sont appliqués au cas par cas, et non sur la base d’une stratégie fondamentale de promotion de l’efficacité de l’aide. 

• Les mécanismes institutionnels en matière d’efficacité de l’aide (EA) ne sont pas suffisants et conduisent à mode d’action fragmenté. Différentes composantes de l’institution déploient des efforts pour promouvoir le respect des principes EA, mais les progrès globaux sont dispersés à travers l’institution. La Banque n’a pas adopté une approche efficace pour intégrer les principes EA au sein de l’institution. Elle n’a pas fourni les modalités pratiques ou les ressources nécessaires pour une stratégie visant à l’efficacité de l’aide ; les capacités nécessaires pour assurer la coordination d’un plan d’action dans ce domaine sont insuffisantes.

Main Recommendations

Recommandations à la Banque :

• Plaider en faveur de l’efficacité de l’aide et/ou du développement au sein de l’organisation: le Président de la Banque a déjà vigoureusement plaidé en faveur de la concentration des efforts sur l’efficacité du développement23. L’évaluation entérine cette initiative. Afin de garantir une meilleure cohérence entre les principes de l’efficacité de l’aide (ci-après désignée «efficacité du développement») et sa stratégie institutionnelle, la Banque doit savoir qu’il est de son propre intérêt de renforcer les capacités et le leadership des pays, si elle veut améliorer sa performance à long terme. Le tout prochain processus stratégique sera l’occasion d’établir la pertinence des principes de l’efficacité du développement au sein de la stratégie institutionnelle de la Banque.Points d’action:* Le Département des politiques et des ressources opérationnelles (ORPC) est bien placé pour conduire le processus. En se basant sur la revue des politiques, conduite dans le cadre de la présente évaluation, l’ORPC devrait examiner l’alignement stratégique entre les principes de l’efficacité de l’aide et les stratégies institutionnelles. L’ORPC devrait clarifier la position de la Banque sur des questions présentant des faiblesses (par exemple les conditions, les instruments de financement).* L’Économiste en chef devrait préparer un document d’information, dans le cadre de l’examen des questions cruciales, sur la pertinence des principes de développement pour les stratégies de la Banque. Ce document devrait être préparé de la même manière qu’une nouvelle stratégie à moyen terme. Il devrait tenir compte des résultats des discussions sur l’efficacité du développement, qui devraient se tenir au cours du processus. Dans ce document d’information, l’Économiste en chef, en coopération avec le Bureau de la stratégie (STRG), devrait également clarifier l’avantage comparatif de la Banque, en se basant sur les principes de l’efficacité du développement.* Le Bureau du Chef d’exploitation (COO) et l’ORVP devraient conduire le débat à l’échelle de l’ensemble de la Banque sur les questions cruciales qui semblent créer des tensions entre l’efficacité de l’aide et des éléments de sa stratégie institutionnelle. Une question prioritaire à débattre est l’utilisation des systèmes nationaux. Le Département des acquisitions et des services fiduciaires devrait proposer une stratégie pour le renforcement des systèmes nationaux, dans le cadre d’un débat plus global au sein de la Banque, débat associant les bureaux extérieurs. Les séminaires organisés par ORVP sur le savoir opérationnel pourraient servir de plateforme pour ces discussions. 

• Intégration des principes de l’efficacité du développement : La Banque ne sera à même de promouvoir l’efficacité du développement d’une manière cohérente que si les principes y afférents sont pris en compte («intégrés») à tous les niveaux de l’organisation. La Banque doit veiller à la clarté des responsabilités et des incitations, et à ce que tous les membres du personnel suivent la même direction pour ce qui est de l’efficacité du développement. La Feuille de route vers l’efficacité de l’aide a été la première initiative de promotion de la sensibilisation et de consolidation des efforts, au niveau de l’ensemble de la Banque.Points d’action:* L’ORPC devrait préparer un document central donnant des orientations pour l’application des principes de l’efficacité de l’aide, par le biais de l’appui de la Banque. Ce document n’est pas appelé à remplacer les politiques existantes, mais il devrait fournir des références claires pour l’intégration des principes de l’efficacité de l’aide dans les diverses politiques.* L’ORPC devrait également fournir aux chargés de projets des orientations détaillées pour la prise en compte des principes de l’efficacité de l’aide au niveau opérationnel. Les activités en cours concernant le Manuel des opérations du Groupe de la Banque devraient permettre d’intégrer les principes de l’efficacité de l’aide dans les opérations de la Banque.* La Banque devrait désigner des champions de l’efficacité du développement dans tous les trois complexes des opérations, qui joueraient un rôle de chef de file dans la préparation et la mise en oeuvre des plans d’action pour le développement, en vue de l’application des principes de l’efficacité de l’aide aux niveaux opérationnels.* Le système de gestion des performances devrait exiger la prise en compte des objectifs en matière d’efficacité du développement, chaque fois que cela est pertinent. Les documents de stratégie pays devraient comprendre des approches cohérentes pour les questions relatives à l’efficacité du développement (par exemple, le choix des modalités de financement, l’utilisation des systèmes nationaux). Les revues de la performance des portefeuilles pays devraient faire rapport sur les indicateurs d’efficacité du développement, dans le cadre des efforts visant à mettre au point un format plus standardisé.* La Banque (Département des politiques et ressources opérationnelles, Département des acquisitions et des services fiduciaires, Département de la gouvernance, Bureau de l’Économiste en chef, et les départements chargés des opérations) devrait réviser son approche de la gestion des risques fiduciaires. Les activités en cours (élaboration d’un instrument d’évaluation des risques fiduciaires pour le suivi de l’appui budgétaire) devraient couvrir tous les instruments d’aide, y compris les prêts d’investissement.* L’ORQR assurera le suivi des cibles en matière d’efficacité de l’aide, sur une base annuelle. Nous recommandons que l’attention soit concentrée sur les quelques cibles SMART don’t l’atteinte est cruciale pour que la Banque puisse honorer son engagement en faveur des principes de l’efficacité de l’aide. 

• Gestion des décisions stratégiques : Il ne suffit pas de formuler des politiques et stratégies et de prendre des décisions stratégiques. Celles-ci devraient être gérées de façon rigoureuse et systématique, ce qui requiert une approche proactive pour anticiper et atténuer les défis et les risques liés à tout changement. L’exemple de la décentralisation montre que les principales réformes mises en oeuvre à l’échelle institutionnelle devraient être accompagnées par le paquet complet de réformes et stratégies nécessaires, ainsi que par des mécanismes de gestion, garantissant une approche stratégique et adaptée pour la mise en oeuvre.Points d’action:* Il peut y avoir un lien valable entre le concept de «gestion du changement» et la réforme en cours au titre de la décentralisation. Conformément à la Feuille de route de la décentralisation, nous proposons que le Bureau du chef d’exploitation soit chargé du suivi de la transition vers les nouvelles façons de travailler. Le chef d’exploitation fera rapport au Conseil sur les initiatives liées au changement.* La Feuille de route de la décentralisation met un grand accent sur le renforcement des bureaux extérieurs existants. Elle devrait insister explicitement sur les capacités techniques requises pour conduire le dialogue avec les pays et privilégier la sélectivité, tout en insistant sur les avantages comparatifs au sein de la nouvelle architecture de l’aide.* La stratégie de la Banque pour les ressources humaines devrait tenir compte de la nécessité de «compétences molles» pour une gestion efficace de la coopération au développement dans le domaine de l’harmonisation et de l’alignement. Il s’agit notamment d’assurer la formation du personnel en poste et de déployer des personnels supplémentaires pour disposer de capacités solides sur le terrain. La formation devrait couvrir les compétences molles (négociation, dialogue, etc.), ainsi que les questions techniques (gestion des risques, modalités de financement, analyse des questions de gouvernance, etc.).* La Banque devrait veiller à ce que des ressources suffisantes soient disponibles pour les activités concourant à l’efficacité de l’aide (formation, ateliers et études). La réforme de la gestion des fonds fiduciaires est un pas vers la bonne direction dans les efforts visant à mobiliser des financements additionnels pour le renforcement des capacités et l’intensification