Evaluation Team

Joint evaluation with:AfDB

Agence Suédoise de Coopération Internationale pour le Développement (SIDA)
Agence Danoise de Développement International (DANIDA)
AfDB Task Manager: J. Asquith (as Chief Evaluation Officer, OPEV)

Objective

L’évaluation visait à répondre à deux questions principales :

a) dans quels cas et pourquoi les réformes de la GFP obtiennent-elles des résultats? et

b) dans quels cas et de quelle manière l’appui des donateurs aux efforts de réformes de la GFP contribue-t-il le plus efficacement à ces résultats ?

Il s’agit donc d’une évaluation à deux volets : premièrement, une évaluation des programmes généraux de réforme de la GFP mis en œuvre de 2001 à 2010 au Burkina Faso, au Ghana et au Malawi, et deuxièmement, une évaluation de l’appui extérieur fourni par les agences de développement à ces réformes. Ce rapport de synthèse se focalise notamment sur les enseignements plus vastes de l’évaluation pouvant être appliqués à la conception et à la gestion future des réformes de la GFP par les gouvernements, et à la conception et à la gestion de l’appui à ces réformes par les agences de développement.

Main Findings

• Pour obtenir des résultats, les réformes de la GFP doivent se fonder sur un engagement politique fort vis-à-vis de leur mise en oeuvre, sur des structures et des modèles de mises en oeuvre adaptés au contexte institutionnel et aux capacités, et sur des arrangements de coordination et de gestion solides (sous la houlette des responsables du gouvernement) pour suivre et guider les réformes.

• Un engagement et un leadership forts sont aussi nécessaires au niveau technique. Dans les pays faisant l’objet d’une étude de cas, cela a émergé naturellement dans un contexte d’engagement et de leadership politique. En revanche, l’engagement au niveau technique n’a pas suffi à générer un engagement politique.

• Ni la pression extérieure des donateurs, ni la pression intérieure exercée par la législature et la société civile n’ont contribué à générer un engagement politique pour les réformes de la GFP, mais elles peuvent contribuer à préserver l’engagement politique existant.

• Une faiblesse courante des mécanismes de gestion et de coordination des réformes de la GFP a été l’absence de systèmes adéquats pour une évaluation des performances régulière et indépendante. En conséquence, le processus d’apprentissage essentiel à l’évolution et à l’adaptation continues des structures et modèles de réforme était généralement faible. Les processus correctifs ont donc mis du temps à entrer en jeu quand les réformes rencontraient des obstacles.

• Le financement direct des réformes de la GFP par les gouvernements est plus substantiel et plus courant qu’on le pense généralement, particulièrement dans les contextes où les ressources mises à la disposition des dépenses discrétionnaires bénéficient d’entrées d’appui budgétaire. Cependant, les pays ayant fait l’objet d’une étude de cas ont souvent fait face à des contraintes du point de vue de l’espace de développement des politiques, où le choix de structures et de modèles de politiques pour la réforme de la GFP n’était pas adapté au contexte des institutions et des capacités. Les résultats de la réforme étaient généralement plus favorables quand une vaste gamme d’options de politiques était disponible dès le départ, ou quand les mécanismes de suivi et de coordination des réformes favorisaient un apprentissage et une adaptation actifs pendant le processus de mise en oeuvre.

• Dans les pays ayant fait l’objet d’une étude de cas, l’influence de la Législature et de la société civile sur la réforme de la GFP s’est révélée limitée, en partie à cause de l’expertise limitée des parties prenantes à cet égard, mais plus encore, à cause de l’absence relative d’une culture de responsabilité publique. Dans un tel contexte, le travail de plaidoyer mené par les OSC et une attitude volontariste de la part de la Législature ont plus de chances d’être utiles quand ils se focalisent sur une série d’objectifs précis.

• Le financement de la réforme de la GFP par les donateurs a facilité la mise en oeuvre dans les pays disposant d’un contexte et de mécanismes adaptés, et où les ressources extérieures ciblaient le programme de réforme du gouvernement. D’un autre côté, les gouvernements des pays ayant fait l’objet d’une étude de cas étaient prêts à financer directement les réformes de la GFP, et leur capacité à cet égard était grandement facilitée par les ressources de l’appui budgétaire général. Dans de nombreux cas, un financement extérieur direct de la réforme de la GFP n’est donc pas forcément essentiel.

• La pression exercée par les donateurs vis-à-vis du développement de plans de réforme de la GFP complets, et de la mise en place de cadres de suivi clairement définis, a représenté une influence positive dans les pays recevant un appui budgétaire.

• En revanche, les tentatives visant à influencer ouvertement le rythme ou le contenu des réformes de la GFP par le biais de la conditionnalité de l’appui budgétaire ont été inefficaces, et même souvent contre-productives.

• Les promesses des donateurs vis-à-vis de l’utilisation des systèmes nationaux n’ont généralement pas été suivies d’effets. Dans les pays ayant fait l’objet d’une étude de cas, le décaissement tardif de l’appui budgétaire et l’utilisation partielle des procédures intérieures n’allaient pas dans le sens d’une bonne gestion des finances publiques.

• En revanche, quand ils ciblaient le programme de réforme du gouvernement, l’assistance technique externe et le conseil ont grandement contribué aux processus de réforme de la GFP dans les pays ayant fait l’objet d’une étude de cas, et ils ont généralement été appréciés par les gouvernements bénéficiaires.

• Néanmoins, la fourniture de mauvais conseils et la promotion de modèles de réforme inappropriés par les agences extérieures restent un attribut regrettable de nombreux programmes de réforme de la GFP. Il est essentiel d’accorder une attention plus soutenue au développement de modèles de réforme adéquats, dans le cadre d’une approche de la mise en oeuvre de la réforme de la GFP à la fois flexible et basée sur l’apprentissage.

 

Main Lessons

• Premièrement, il est essentiel d’obtenir un soutien clair et cohérent de l’Exécutif aux réformes de la GFP, puis d’obtenir peu à peu l’appui de l’ensemble de l’éventail politique. La motivation des réformes de la GFP est fondamentalement politique : en effet, elle vise à améliorer l’efficience et l’efficacité des dépenses publiques, et donc à poursuivre avec plus d’efficacité les objectifs du développement mis en place pour le budget national. On fait souvent l’erreur de percevoir les réformes de la GFP comme des mesures purement « techniques », ce qui doit être corrigé pour que les réformes bénéficient d’un appui politique plus large. Ce processus doit commencer par l’Exécutif, le ministre des Finances et son équipe travaillant en étroite collaboration avec le Président et/ou le Premier ministre afin de promouvoir les réformes, avant d’élargir la consultationau Conseil des ministres et à d’autres membres du parti au pouvoir. Avec le temps, il faut également viser à sensibiliser les membres de l’opposition au besoin des réformes de la GFP afin d’en assurer la continuité dans l’éventualité d’un changement de gouvernement.

• Choix plus judicieux d’appui financier aux réformes de la GFP. Pour obtenir des résultats, les réformes de la GFP doivent se fonder sur un engagement politique fort vis-à-vis de leur mise en oeuvre, sur des structures et des modèles de réforme adaptés au contexte institutionnel et aux capacités, et sur des arrangements de coordination solides (sous la houlette des responsables du gouvernement) pour suivre et guider les réformes. En l’absence de ces conditions essentielles, les réformes de la GFP ont de grandes chances d’échouer. Dans de telles circonstances, il serait plus efficace de consacrer l’appui extérieur au renforcement des compétences fondamentales en matière de GFP, et à la réalisation d’un travail diagnostique capable de convaincre les responsables politiques du besoin de réforme.forms. 

•  Garantir que la politique et les pratiques de l’aide vont dans le sens du système de GFP au lieu de l’entraver. Les pays dépendant de l’aide doivent régler le problème perpétuel de l’adaptation de leurs systèmes de GFP nationaux aux exigences de leurs partenaires d’aide extérieurs. Dans les pays de l’étude et ailleurs, des problèmes significatifs ont été causés par des mécanismes d’aide n’utilisant que partiellement les systèmes du gouvernement, ou adoptant des critères de décaissement spéciaux pour l’utilisation du budget du gouvernement. Trois problèmes particuliers se sont posés et ont empêché la bonne gestion des finances publiques dans lespays de l’étude :a) Le décaissement tardif des tranches d’appui budgétaire prévues dans le plan du Trésor/de trésorerie pour le premier ou le deuxième trimestre.b) L’imposition de conditions de décaissement spéciales ou d’exigences de présentation de rapports spéciales pour les « fonds communs » ou « fonds fiduciaires » gérés à travers les processus du budget national.C) L’ouverture de comptes spéciaux pour les projets en dehors du compte unique du Trésor.
   
•  Veiller à ce que les conseils soient mis à jour et reposent sur des expériences tirées au sein du pays, de la région et du cadre international. Le soutien extérieur peut jouer un rôle très utile en apportant des perspectives nouvelles et approfondies sur les problèmes de la GFP que le gouvernement a du mal à régler. En élargissant « l’espace de développement de politiques », il peut contribuer à résoudre les problèmes, mais quand les conseils extérieurs sont mauvais, ils ne font que perpétuer les problèmes existants. Les agences externes ont le devoir de s’assurer que leurs conseils sont justes, et, quand ce n’est pas immédiatement possible, de garantir qu’elles travaillent conjointement avec le gouvernement pour tirer des enseignements des erreurs initiales jusqu’à ce qu’une solution adéquate soit trouvée. 
   
• Veiller à ce que les procédures internes pour la supervision et la revue par les pairs des initiatives d’appui aux réformes de la GFP garantissent un suivi continu et efficace des progrès. Chacun des pays ayant fait l’objet d’une étude de cas a subi plusieurs années de mise en oeuvre de modèles et d’approches de réforme inappropriés. Les conseils relatifs aux politiques ne sont pas toujours corrects dès le départ, en particulier dans le domaine de la réforme de la GFP, où un degré d’expérimentation est souvent nécessaire, mais il est important de veiller à ce que des mécanismes soient en place pour garantir que les erreurs soient rapidement corrigées. Cela nécessite la création d’une culture d’apprentissage etd’adaptation soutenue par un processus d’évaluation continue.
   
• Si nécessaire, fournir un appui aux institutions régionales et associations professionnelles travaillant dans le domaine de la réforme de la GFP. Dans les pays ayant fait l’objet d’une étude de cas, tant les institutions gouvernementales régionales (comme l’UMEOA) que les associations professionnelles régionales (comme CABRI et AfroSAI) ont été jugées relativement influentes et ont contribué à la génération de meilleures pratiques pour la gestion des finances publiques. Dans la mesure où le champ d’influence de ces organisations peut être élargi à l’aide d’un appui extérieur plus substantiel, il est clair que de tels investissements seraient bénéfiques. Cependant, il convient de rappeler qu’une grande partie de la valeur proposée par ces organisations dérive de leur capacité à promouvoir l’apprentissage entre les pairs : un volume excessif de ressources extérieuresfournies par les PD pourrait réduire l’efficacité de ce rôle.