Evaluation Team

L'évaluation a été réalisée par Stephen Jones et Ann Bartholomew, consultants, sous la supervision de Joanne Asquith (en tant que chef de l'évaluation, OPEV), avec des contributions de Colin Kirk (en tant que Directeur, OPEV) et Odile Keller (Manager de division).

Objective

Cette évaluation indépendante des opérations d’appui aux réformes (OAR) de la Banque a été conduite par le département de l’évaluation des opérations (OPEV) pour examiner si les OAR ont été utilisées de manière efficace par la Banque sur la période 1999 à 2009. L’évaluation s’est focalisée sur les politiques et procédures de la Banque pour la conception et la mise en oeuvre des OAR et sur une analyse comparative des expériences d’autres agences de développement en matière d’OAR. Les résultats de l’évaluation aideront à informer la nouvelle politique de la BAD sur les OAR, qui est actuellement en cours d’élaboration.

Main Recommendations

Recommandation(s) à la Banque :

• La Banque doit définir plus clairement et avec plus d’autorité le rôle que les OAR ont à jouer dans le déploiement de sa stratégie, cela du point de vue, d’une part de son mandat et de ses objectifs, et d’autre part de son engagement au niveau national. Dans la majorité des cas, la Banque participe à des opérations conjointes d’appui budgétaire : il est par conséquent nécessaire d’identifier la valeur ajoutée étant spécifiquement imputable à sa participation, ainsi que les synergies potentielles entre le recours aux OAR et les autres activités de la Banque, notamment ses prêts d’investissement et son activité de soutien au renforcement des capacités.

• Quelle que soit la décision spécifique prise quant à la définition de ce rôle, la Banque doit élaborer une politique (unique) et exhaustive, assortie d’un ensemble de directives d’application, sur la question des OAR (remplaçant si nécessaire les politiques et directives existantes). Cette politique et ces directives doivent s’appuyer sur les politiques existantes (notamment la politique de 2004 sur les prêts d’appui budgétaire direct), mais elles doivent également être fondées sur une définition plus claire de la logique d’intervention sous-jacente à la définition et la conception des objectifs des OAR. Elles doivent également tirer parti des enseignements et des meilleures pratiques pour garantir le bien-fondé du travail de définition des objectifs et de choix des conditions, ainsi que d’autres aspects de conception (notamment les tranches). 

• Les implications, en termes d’organisation et de gestion, de la politique adoptée devront être intégrées de façon approfondie pour permettre une mise en oeuvre efficace. Il s’agira notamment de i) clarifier le rôle des différents départements et unités organisationnelles de la Banque (notamment l’OSGE et les bureaux nationaux) dans la conception et la gestion des OAR ; ii) renforcer les capacités au sein de la Banque afin de garantir la mise en oeuvre efficace de ces politiques ; iii) développer, lorsque cela est possible, des procédures pour la conception, l’évaluation et la gestion des OAR, étant spécifiquement adaptées aux exigences des OAR, au lieu d’utiliser des procédures génériques pour la préparation des projets ; et iv) améliorer les systèmes d’information de manière à pouvoir mener un suivi efficace sur la performance et les résultats des OAR et à identifier les enseignements à tirer. 

• La Banque doit prendre une décision sur la façon dont l’instrument OAR doit être utilisé pour servir ses objectifs stratégiques plus larges et les besoins de ses PMR clients. Si la Banque estime que les OAR doivent être utilisées pour renforcer l’engagement en matière de dialogue politique, au lieu d’être simplement envisagées comme un mécanisme de financement, elle doit alors renforcer ses capacités et développer ses politiques et procédures pour remplir ce rôle de façon plus appropriée. Cela passerait par un renforcement des capacités techniques et politiques, notamment dans les bureaux nationaux, par un engagement approfondi dans les activités économiques et sectorielles, ainsi que par l’instauration d’incitations (départementales et individuelles) visant à encourager la collaboration intersectorielle. 

• Des directives sur la conception des OAR et l’identification des résultats doivent être basées sur un modèle abouti de la logique d’intervention en matière d’OAR. Ce cadre doit instaurer une approche permettant d’établir une relation entre l’ampleur des résultats potentiels annoncés et le niveau effectif des financements octroyés. Le reporting mené sur les résultats de la Banque doit être fondé sur la contribution aux dépenses publiques ; il doit aussi permettre d’identifier la valeur ajoutée spécifiquement générée par la participation de la Banque au dialogue politique et aux mesures de soutien complémentaire, et clarifier les questions en suspens sur la gestion du risque fiduciaire pour les OAR.

• Existing PBO policies and guidance should be consolidated into a single policy. This may involve consolidation of existing instruments into a single instrument based on the current DBSL instrument. The Bank should review the use of the term of “policy-based operation” to refer to all types of budget support operations, as the term has the inappropriate connotation that these operations seek to bring about policy reform, even if they do not include policy dialogue.

• Les politiques et directives existantes de la Banque en matière d’OAR doivent être consolidées en une politique unique. Cela pourra prendre la forme d’une consolidation des instruments existants en un instrument unique fondé sur l’instrument DBSL actuel. L’utilisation de la terminologie « Opérations d’appui budgétaire » en tant que terme générique pour décrire toutes ces opérations au sein de la Banque doit être revue, dans la mesure où elle semble impliquer que ces opérations visent à faire aboutir une réforme politique par le biais de la conditionnalité, à moins que la Banque ne prenne la décision stratégique de renforcer sa capacité à s’engager dans le dialogue politique. 

• La Banque doit identifier les synergies potentielles entre son engagement sur les OAR (appui budgétaire général et autres OAR connexes) et les autres volets de son programme, en particulier ses opérations d’investissement. Ceci doit avoir lieu dans le cadre de la préparation et de l’examen des documents de stratégie-pays, ainsi que lors de la conception des opérations individuelles. 

• La performance des OAR semblent de manière générale avoir été supérieure à celle du portefeuille global de la Banque dans les pays étudiés (en termes de notations attribuées dans les RAP, de délais de mise en oeuvre et de vitesse de décaissement), cela s’expliquant essentiellement par le fait que les conditions des OAR sont moins exigeantes pour les gouvernements par rapport à  celles qui prévalent pour la conception et la mise en oeuvre des projets d’investissement. En Sierra Leone, par exemple, le temps moyen écoulé entre l’approbation d’un projet et le déploiement effectif des opérations de la Banque a été de 19,6 mois (pour une moyenne de 14,4 mois à l’échelle de la Banque), tandis que les délais de déploiement effectif représentaient moins de dix mois pour les OAR. Dans l’étude de cas conduite sur l’Éthiopie, il a été noté que la capacité à gérer les exigences des instruments de projet de la BAfD était très faible. Au Burkina Faso, il a été noté que l’engagement de la Banque en matière d’appui budgétaire général était beaucoup plus harmoniséque cela n’a été le cas avec les opérations sectorielles..

• Chaque domaine sectoriel de la Banque doit procéder à un examen du champ d’application des OAR sectorielles, en s’interrogeant sur les possibilités de contribution aux OAR multisectorielles et sur l’identification de modalités plus efficaces de participation aux SWAp. Cet examen doit avoir lieu dans le cadre du processus d’élaboration de la nouvelle politique de la Banque en matière d’OAR, laquelle politique devra inclure une discussion sur les problématiques spécifiques aux OAR pour ce secteur, tout en reconnaissant que le potentiel des OAR sectorielles dépendra à la fois des préférences des clients et de la mesure dans laquelle les programmes d’appui budgétaire sectoriel (plutôt que général) permettent effectivement de remédier aux contraintes clés pesant sur la performance sectorielle et pouvant nécessiter une intervention intersectorielle. 

• La Banque doit examiner comment ses politiques et procédures (concernant en particulier le FAD) peuvent être adaptées de façon à permettre une approche de l’appui budgétaire plus programmatique et plus axée sur le moyen terme. Cela pourrait être calqué sur l’approche programmatique de la Banque mondiale concernant ses opérations de politique de développement, fondée sur un recours à des opérations à tranche unique dans un cadre pluriannuel. 
   
• La Banque doit élaborer et documenter de façon exhaustive un ensemble de procédures et de calendriers sur les OAR, spécifiquement adaptés aux besoins de cet instrument. Elle doit également assurer la formation complète de son personnel sur ces procédures. Il faudra pour cela tenir compte des enseignements tirés concernant la capacité de la Banque à fournir une réponse rapide aux besoins urgents des PMR en réponse à la crise financière internationale en 2009, et chercher à introduire une approche plus souple que celle qui est actuellement prévue dans le calendrier de traitement des projets d’évaluation (CTPE/APPS), tout en encourageant une plus grande attention accordée à l’analyse et une collaboration intersectorielle plus efficace que cela n’est le cas actuellement. 
   
• La Banque doit réviser et renforcer sensiblement ses systèmes et procédures d’information dédiés aux OAR, qui présentent actuellement (avec le système SAP) d’importantes faiblesses et des incohérences apparentes, et rendent très difficile la conduite d’une évaluation et d’un suivi efficaces sur la performance du portefeuille OAR de la Banque dans son ensemble.