Examen des rapports de revue de portefeuille pays 2000 - 2004

Evaluation Team

Le présent rapport a été établi par une équipe composée de Messieurs M. Manai, expert en évaluation en chef, A. Coker, expert en évaluation supérieur, W. Byaruhanga (consultant), sous la supervision de Monsieur Getinet W. Giorgis, Directeur, OPEV. L’attribution des notes et la revue par les pairs ont été assurées par Monsieur E. N’diaye, expert en évaluation en chef, Mme G. Yirga-Hall, Messieurs P-A Rochon, F. Turay et H. Razafindramanana, experts en évaluation supérieurs, tous membres du personnel OPEV.

Objective

Les principaux objectifs et la portée des RPP, tels qu’énoncés dans le document de politique (réf. ADF/BD/WP/95/01/Rev. 1), étaient les suivants : • Améliorer la qualité des portefeuilles pays de la Banque ; • Aider les pays membres à honorer leurs engagements en cours ; • Adapter les projets à l’évolution de l’environnement économique ; • Fournir des directives en vue de la programmation de nouvelles opérations au niveau national. La présente étude évalue le processus RPP et le contenu de celles entreprises au cours de la période 2000-2004. Des recommandations sont formulées en vue de renforcer la performance du portefeuille et d’accroître l’impact des projets sur le développement. La revue a pour objectif d’établir un programme pour l’élaboration des futurs RPP.

Main Recommendations

Recommandation(s) à la Banque :

• Orientations en matière de politique et structure : a. Mettre à jour la politique, les orientations et la structure actuelles pour tenir compte du recentrage intervenu et du changement d’approche.B. Former le personnel à la notation de la performance et le familiariser aux nouvelles orientations.

• Contenu : a Accorder moins d’attention aux questions spécifiques au projet, lesquelles sont prises en compte par les missions de supervision, et se focaliser davantage sur les questions systémiques et génériques de gestion du portefeuille. b. Mettre davantage l’accent sur la corrélation entre exécution sur le terrain, DSP et résultats attendus en termes de développement. c. Ne pas s’attarder sur des questions passées, mais discuter plutôt des progrès accomplis depuis la dernière RPP. d. Harmoniser les échelles de notation et la méthodologie utilisée pour les rapports de supervision, les rapports d’achèvement de projet et les rapports d’évaluation de la performance.

• Traitement des RPP : a. Multiplier les RPP; se conformer tout au moins aux orientations actuelles en matière de fréquence. b. Donner davantage aux directeurs pays l’opportunité de se prononcer sur la composition et la durée des missions. c. À chaque exercice financier, après consultation des emprunteurs, les directeurs pays devraient choisir les pays devant faire l’objet de RPP, en tenant compte de la taille du portefeuille et/ou des problèmes liés au portefeuille. d. Préparer une note de discussion ou un document de travail et l’adresser aux pays emprunteurs, pour approbation, bien avant la mission RPP. E. Relever le niveau de compétence des membres des RPP tant au niveau de la BAD que du gouvernement. f. Mettre en place un mécanisme de suivi et de contrôle des plans d’actions qui ont été adoptés et que les pays clients se sont appropriés.

• Problèmes communs et généraux : a. Privilégier le renforcement des capacités S&E pour les interventions menées dans les pays membres régionaux. b. Renforcer l’obligation de rendre compte et les mesures d’incitation, particulièrement à l’attention des directeurs secteurs, en vue de promouvoir la transparence et une supervision de qualité, et une notation de la performance du projet axée sur les résultats. c. Réduire les retards dans l’entrée en vigueur du prêt; satisfaire dans toute la mesure du possible les conditionnalités clés avant présentation au Conseil ; aider à la préparation des documents d’appel d’offres ; et fournir aux pays des précisions sur les conditions ou engagements des clients qui sont des préalables à l’entrée en vigueur du prêt. d. Améliorer la qualité de la supervision par un meilleur dosage des compétences, une multiplication des missions et un plus grand recours aux évaluations par les pairs. e.Doter les bureaux extérieurs de la Banque dans les pays membres régionaux de personnel supplémentaire, expérimenté et en nombre suffisant, en vue d’aider à l’amélioration de la performance du portefeuille.

• Les directives de politique adoptées en 1995 ont permis d’orienter le processus de préparation des RPP et d’évaluer périodiquement les PE du portefeuille du Groupe de la Banque. Depuis lors, les politiques opérationnelles de la Banque ont évolué à plusieurs égards. Premièrement, la prise de conscience de la nécessité d’une appropriation et d’une responsabilisation accrues des pays dans le suivi de la performance de leur portefeuille s’est aiguisée. Deuxièmement, l’impulsion pour un renforcement de la corrélation entre exécution du projet (processus et résultat), résultats de développement et viabilité des avantages escomptés s’est renforcée. Troisièmement, la direction de la Banque oeuvre depuis peu, à divers niveaux, à la mise en oeuvre du programme de gestion axée sur les résultats, y compris celle du système d’établissement des résultats. Ces évolutions appellent une actualisation de la politique, de la structure et des orientations des processus RPP.

• S’agissant de la politique, la Direction est invitée à examiner deux principes fondamentaux identifiés comme étant des pratiques exemplaires : (a) la RPP doit permettre aux pays d’assurer la gestion de leurs projets et de résoudre les problèmes et, dans le même temps, faire partie intégrante du dialogue entre la Banque et les autorités nationales ; et (b) la RPP doit faciliter le suivi et la supervision par la Banque des rendements, résultats et indicateurs de rendements intermédiaires au niveau national. La RPP doit aussi fournir des informations anticipées sur le niveau d’observance des règles, procédures et exigences opérationnelles de la Banque et renforcer l’efficacité en matière de développement.

• S’agissant de la mise à jour des orientations de politique pour la préparation des RPP, la Direction est invitée à examiner l’établissement d’un processus RPP qui permette de mettre à profit les expériences acquises dans le cadre de projets et opérations ayant bénéficié antérieurement d’une assistance de la Banque pour atteindre les résultats attendus sur le terrain. Les questions clés de mise en oeuvre, tant d’ordre systémique que générique, devraient faire l’objet d’une attention accrue. Il s’agit notamment du pilotage de l’aide à venir et de ses incidences sur la gestion du portefeuille, ainsi que d’un plan d’action et d’un calendrier de résolution des questions identifiées.  

• La RPP, tout en abordant la question centrale de la performance des projets, devrait en outre examiner des questions plus larges revêtant un intérêt pour le portefeuille du pays. Cette démarche requiert une approche axée sur les secteurs clés et les questions thématiques stratégiques couvertes par le portefeuille. Les principaux défis à venir devraient être identifiés et les questions trans-sectorielles clés découlant de la revue du portefeuille examinées.

• La RPP devrait, dorénavant, être un processus davantage tourné vers l’avenir. Elle devrait être préparée en étroite collaboration avec l’emprunteur, les coordonnateurs de projet, les partenaires clés et d’autres bailleurs de fonds. Cette approche renforcera la prise de conscience, par tous les acteurs concernés, des problèmes qui influent généralement sur la performance du portefeuille. Elle favorisera en outre la prise en main par l’emprunteur des opérations du portefeuille financées par le Groupe de la Banque et son engagement à cet égard.

• Il est nécessaire de renforcer la corrélation entre RPP et DSP. La préparation et la mise à jour des DSP devraient être précédées de RPP minutieusement préparées, qui devraient comprendre des analyses des leçons tirées, des stratégies et des priorités. Celles-ci serviront de guide pour la définition par le DSP des secteurs prioritaires de la stratégie des nouvelles interventions du Groupe de la Banque.

• La Direction est invitée à examiner l’opportunité de réduire l’attention accordée aux questions propres au projet et de privilégier les questions systémiques et stratégiques de plus grande portée. Elle devrait prévoir des études sectorielles, des ateliers et des séminaires par secteur (et l’utilisation des conclusions de ces dernières) en vue de promouvoir une compréhension plus avisée des politiques, stratégies et priorités sectorielles. La politique devrait permettre, dans le cadre du rapport RPP, de s’inspirer des conclusions des revues sectorielles et inclure un débat sur les récents développements dans les secteurs concernés.

• La nouvelle structure devrait refléter l’approche et l’objectif actualisés des processus RPP. Elle devrait, en particulier, prévoir des domaines complémentaires d’analyse et de couverture. Il faudrait, par exemple, y mentionner systématiquement les progrès réalisés depuis la dernière RPP et en faire des sujets clés de l’impact des projets sur le développement, de l’impact en matière de développement institutionnel et des discussions sur les questions qui affectent la viabilité des projets.

• Les processus et les systèmes devraient être renforcés en vue d’accroître le nombre et la portée des RPP et de relever le niveau de compétence des missions RPP. Les directeurs pays devraient se voir confier le contrôle des ressources affectées aux RPP ou être mandatés, par d’autres voies, à assumer l’entière responsabilité du processus RPP. 

• Il conviendrait d’examiner la question de l’obligation de nommer à la tête des missions des directeurs ou, tout au moins des gestionnaires pays. Lorsque des membres du personnel d’un niveau inférieur sont appelés à conduire les missions RPP, l’autorisation du vice-président devrait être sollicitée.

• La responsabilité de la supervision de la qualité du portefeuille devrait être expressément confiée aux directeurs des départements pays Des instructions explicites devraient être données, clarifiant le rôle des bureaux extérieurs dans le suivi du portefeuille et l’établissement des rapports.

• Il faudrait harmoniser et appliquer avec constance la notation de la performance du portefeuille et les méthodologies d’établissement des rapports. Le personnel et les directeurs des opérations devraient être formés à la nouvelle approche de la gestion axée sur les résultats.

• À l’heure actuelle, les RPP abordent les questions sous un angle étroit, se limitant à cataloguer les projets individuels et les problèmes y relatifs. Une RPP devrait examiner les questions de portefeuille pays de portée plus larges, du point de vue des secteurs et des thèmes clés, et identifier les défis majeurs qui pointent à l’horizon. Elle devrait en outre aborder les questions intersectorielles et multisectorielles importantes mises en lumière par la revue du portefeuille. 

• Outre les exigences actuelles en matière de structure, les futures RPP devraient avoir un caractère plus analytique. Elles devraient comprendre une discussion sur la réalisation des OD, la viabilité du portefeuille, l’impact en matière de développement institutionnel, la performance de l’emprunteur et la performance du Groupe de la Banque. Les futures RPP devront apporter des réponses à un certain nombre de questions d’évaluation qui ne sont pas convenablement prises en compte dans les RPP actuelles, à savoir : de quelle manière les RPP peuvent-elles contribuer à améliorer le système de S&E et de supervision ? De quelle manière les RPP peuvent-elles contribuer à aligner objectifs du projet et stratégies secteur et pays ? Comment le processus RPP peut-il contribuer à la réalisation de la stratégie des OD ? Dans quelle mesure la revue peut-elle renforcer la prise en main et l’engagement des pays clients ? Comment la Banque et l’emprunteur peuvent-ils assurer la viabilité des projets inscrits dans le portefeuille ? 

• L’évaluation de la performance du Groupe de la Banque devrait comprendre une analyse de la qualité des services, particulièrement, celle des tâches dont la Banque a la prime responsabilité. Par exemple, la Banque a-t-elle fourni des avis appropriés tout au long du cycle du projet ? S’est-t-elle adaptée avec souplesse à l’évolution des circonstances ? A-t-elle assuré de manière satisfaisante la supervision des activités du projet ? L’analyse devrait également mettre l’accent sur la responsabilité qui incombe au Groupe de la Banque de veiller à la qualité du projet à l’entrée, au succès de son exécution et des opérations futures.

• Les RPP devraient évaluer de façon détaillée et franche les critères de notation. Le personnel et les gestionnaires de projet devraient être formés et recevoir des directives quant à la méthodologie et à la portée des évaluations sommaires. Les gestionnaires devraient mettre en place des mesures d’incitation et promouvoir la transparence aux fins d’une notation plus fiable et en temps opportun des risques et du suivi des progrès, et de leur examen adéquat avant qu’ils ne fassent l’objet d’annulation.

• POPR et OPEV devraient accélérer l’harmonisation des échelles de notation et la méthodologie utilisée pour les rapports de supervision, d’achèvement de projet et d’évaluation de la performance. 

• La revue a identifié plusieurs indicateurs de performance du portefeuille qui appellent des actions. Les retards dans le lancement et l’exécution des projets restent un problème. La qualité de la supervision et la faiblesse du suivi du portefeuille au niveau du pays sont désormais source de préoccupation. Les risques et les facteurs qui ont le plus d’impact sur les résultats du projet ne sont pas identifiés et systématiquement suivis. A cet égard, il est opportun qu’OPEV entreprenne, comme l’a demandé le CODE, la revue du système de suivi de la supervision par le Groupe de la Banque proposée. 

• Il est nécessaire de multiplier les missions de supervision ainsi que le nombre de personnels/jour et de veiller au dosage des compétences, s’agissant notamment des projets pour lesquels les organes d’exécution disposent de capacités insuffisantes. Si les missions sont multipliées et leur durée allongée, le personnel commis au projet s’y intéressera davantage. Il pourrait donner des avis aux organes ou cellules d’exécution du projet sur les activités de mise en oeuvre. Les missions de supervision devraient être élargies aux départements d’appui de la Banque, en particulier à l’Unité de la passation des marchés et à la division des décaissements.  

• Il est indispensable de mettre en oeuvre les recommandations des RPP et des rapports de supervision. Des actions concertées sont requises s’agissant notamment des plans d’action, aux fins de résoudre les problèmes génériques qui entravent l’exécution du projet, tels que l’observance des règles et procédures de la Banque et des exigences en matière d’établissement de rapports (rapports d’étape et d’audit). Il faudrait tenir avec les gouvernements des discussions préalables en vue d’établir des conditions et calendriers réalistes. Les conditions relatives à l’entrée en vigueur du prêt devraient être convenablement planifiées et leur nombre limité au strict minimum.

• Les bureaux extérieurs qu’il a été récemment décidé d’établir dans un grand nombre de pays seront d’utilité. Il faudrait cependant les doter d’un nombre adéquat de personnel expérimenté complémentaire. Ces bureaux devraient pouvoir intervenir activement dans les domaines suivants: (a) suivi physique et financier des projets inscrits dans le portefeuille ; (b) suivi des demandes de décaissement ; © mobilisation des fonds de contrepartie ; (d) préparation régulière des rapports trimestriels d’étape et d’audit ; € coordination avec d’autres bailleurs de fonds au niveau national ; et (f) amélioration de la communication entre l’emprunteur et la Banque.