Evaluation Team

Le présent rapport a été établi par : Messieurs Khaled Samir, Chargé supérieur de l’évaluation (OPEV.1), Akinola Akintunde et Modou Njie (Consultants), sous la supervision de M. M. Manai, Chef de division (OPEV.1).

Objective

L’évaluation visait à évaluer la mesure dans laquelle l’assistance était alignée, sur le plan stratégique, sur les politiques et stratégies pertinentes de la Banque, des banques sousrégionales et des pays membres. Elle visait également à examiner l’efficacité des interventions de la Banque par rapport aux objectifs définis au moment de l’évaluation. En outre, la revue était censée identifier les leçons de nature à améliorer la performance des interventions futures de la Banque par le truchement des intermédiaires financiers sousrégionaux, ainsi que leur efficacité en termes de développement.

Main Findings

• L’assistance de la Banque aux IFD sous-régionales a servi de moyen viable de réaliser ses objectifs d’intégration régionale et de réduction de la pauvreté. En outre, la revue a montré que l’assistance de la Banque aux trois IFD sous-régionales sous revue (Banque de la ZEP, BDAE et DBSA), a été pertinente, opportune et en phase avec leurs politiques, plans et stratégies respectifs, ainsi qu’avec les visions des CER auxquelles elles appartiennent. Cependant, l’on a relevé des problèmes quant à la capacité des LC à permettre aux banques sous-régionales de remplir leurs missions, gagner en visibilité et jouer efficacement leur rôle d’intermédiation avec un impact significatif dans les sous-régions concernées. 

• La Banque a utilisé les instruments et le volume de ressources appropriés, conformément à sa propre stratégie et aux stratégies des IFD, et selon les besoins de leurs régions respectives. Par ailleurs, l’assistance de la Banque a pris en compte les changements stratégiques de l’orientation opérationnelle, comme ce fut le cas pour la DBSA. La composante « Pertinence » de l’assistance de la Banque a été notée « Suffisant ». 

• L’assistance de la Banque a contribué à améliorer les performances financières des trois banques de développement sous-régionales (BDSR). La revue des états financiers annuels vérifiés de ces banques montre que les performances financières de la Banque de la ZEP et de la DBSA sont comparativement impressionnantes, tandis que la performance financière de la BDAE laisse à désirer. 

• L’assistance de la Banque a contribué au renforcement progressif des capacités de la DBSA. Elle a permis de maintenir la rentabilité historique de ses opérations rentables tant en Afrique du Sud que dans la région de la SADC1, tout en améliorant ses processus et son contrôle internes grâce à l’adoption d’un cadre de gestion des risques à l’échelle de la banque. La Banque de la ZEP continue de faire des bénéfices et ses politiques, processus et contrôles de base sont, à présent, solidement établis. Cependant, la BDAE constitue une source de préoccupations, en dépit de l’assistance et de la présence de la Banque au sein de son Conseil d’administration. Sa performance financière laisse à désirer et elle souffre d’une crise de gouvernance. La performance financière et opérationnelle de la DBSA et de la Banque de la ZEP est notée « Suffisant », tandis que celle de la BDAE est notée « Globalement suffisant ». Il convient de souligner également qu’en dépit des progrès qu’elles ont accomplis récemment, les pratiques de suivi et de supervision de la DBSA et de la Banque de la ZEP continuent de porter sur les aspects financiers. Aucune des IFD n’assure le suivi d’indicateurs de réalisation en termes de développement bien définis ni ne fait rapport à ce sujet dans son rapport de supervision. 

• L’assistance technique de la Banque est notée « Globalement suffisant ». Elle a permis de redresser la situation de la Banque de la ZEP, mais elle n’a pas été couronnée de succès, pour l’essentiel, dans le cas de la BDAE. 

• La performance des sous-projets a été notée « Globalement suffisant » (pour les trois IFD). Un certain nombre de sous-projets ont rencontré des difficultés liées aux problèmes de fournitures ou aux lacunes générales au niveau de la gestion. Cependant, l’écrasante majorité des projets passés en revue étaient des entreprises commerciales viables, qui ont contribué au développement général de l’économie dans leurs régions respectives et créé des liens tant en aval qu’en amont dans leur chaîne d’approvisionnement, créant un cadre encore plus propice pour le développement du secteur privé. Le souci d’assurer une bonne gestion environnementale faisait défaut, en dépit des importants efforts déployés par les IFD. La plupart des sous-projets visités ne respectaient pas les normes relatives à l’environnement, à la santé et à la sécurité (ESS), bien que les responsables affirment le contraire. Enfin, les LC (compte tenu de leur taille) ont contribué au développement des entreprises et du secteur privé, ainsi qu’à l’expansion du marché financier au-delà des IFD sous-régionales elles-mêmes. La composante « Développement du secteur privé et du secteur financier » est notée « Satisfaisant ». 

• La performance de l’ensemble des IFD pour les obligations au titre du service de la dette a été régulière. Par conséquent, leur capacité à assurer le service de la dette à l’avenir n’est pas menacée, même dans le cas de la BDAE. Les LC accordées aux IFD sous-régionales par la Banque ont été rentables sur le plan financier, la rentabilité de la Banque ayant été notée « Globalement suffisant ». 

• Les prises de participation de la Banque ont été notées « Suffisant ». Elles ont permis d’élargir la base du capital des banques sous-régionales et d’améliorer leurs notations de crédit. Cependant, la mise à profit des marchés de capitaux internationaux et locaux pour le financement à long terme (par le truchement de l’émission d’obligations) est de nature à affranchir les IFD sous-régionales du manque de prévisibilité des ressources des bailleurs de fonds. 

• Les LC accordées aux IFD par la Banque comportaient trois composantes liées à la valeur ajoutée (financière, opérationnelle et institutionnelle). La Banque a apporté une valeur ajoutée financière, en accordant aux IFD des ressources en devises à long terme qu’elles n’auraient pu obtenir dans d’autres circonstances. La collaboration avec la Banque (réduction du risque par le truchement des prises de participation) a également permis de mobiliser d’autres ressources qui n’auraient pas été disponibles sans elle. L’assistance de la Banque a apporté également une valeur ajoutée opérationnelle. Les dons au titre de l’AT ont apporté les ressources nécessaires pour la restructuration de la Banque de la ZEP et permis d’élaborer des TdR détaillés identifiant la portée du travail pour les domaines qui appelaient des améliorations (des conseils spéciaux qui compensent les déficits de connaissances et de compétences au niveau des clients). Enfin, la Banque a apporté une valeur ajoutée institutionnelle en renforçant les capacités des IFD en matière de gestion de l’environnement (la Banque a financé l’étude qui a permis d’élaborer la politique et le cadre environnementaux de la Banque de la ZEP). Dans certains cas, les fonds de l’AT ont également été utilisés pour assurer la formation en matière de gouvernance d’entreprise à l’intention des administrateurs des IFD. 

• La qualité de la supervision de la Banque était faible et la revue a jugé le suivi et la supervision « Globalement insuffisant ». Par ailleurs, il n’existe aucune preuve pour étayer le fait que la Banque a pu prévoir les difficultés qui attendaient la BDAE, a fortiori proposer des mesures correctives afin d’éviter les crises. La supervision aurait dû permettre d’identifier les signes de tension au niveau de la performance de la BDAE et l’absence de relations harmonieuses entre les principaux cadres de la direction. L’absence d’aide-mémoire détaillé pour documenter les activités quotidiennes et les conclusions de la mission de supervision constitue un autre signe de faiblesse. 

Main Lessons

• La qualité et l’engagement de l’équipe de la direction, ainsi que la structure et les pratiques de gouvernance des IFD sous-régionales, ont une incidence directe sur l’efficacité de l’assistance de la Banque.

• La taille des IFD sous-régionales constitue un facteur important, étant donné que les besoins de financement du développement de l’Afrique sont énormes.

• Remédier aux insuffisances du « marché concernant le financement à long terme », en tant que tel, ne suffit pas ; les entreprises qui démarrent nécessitent, en général, des conseils et une orientation pour la gestion et la gouvernance.

• La connaissance que les IFD sous-régionales ont des secteurs et de l’environnement économique régional revêt une importance primordiale. L’expertise sectorielle constitue un impératif pour la structuration et la supervision appropriées des sous-projets.

• La seule manière de veiller au respect des normes d’ESS par les sous-projets consiste à assurer une supervision et un suivi efficaces ; s’en remettre à l’emprunteur pour le faire s’est avéré un échec.

• La limitation de la participation du Conseil de la BAD à l’approbation des projets ne permet pas d’éviter les crises liées à la gestion des IFD sousrégionales. La participation du Conseil devrait être axée essentiellement sur la supervision des politiques, la stratégie et la gestion afin d’orienter l’institution dans la bonne direction.

• Les opérations de prêt de gros constituent un important moyen de financer l’intermédiation par le truchement des IFD sous-régionales afin de soutenir les PME et de promouvoir l’infrastructure intrarégionale en introduisant des instruments plus novateurs.

Main Recommendations

Recommandation(s) à la Banque :

• La Banque doit s’efforcer de finaliser sa « stratégie de partenariat » avec les IFD sous-régionales et utiliser celle-ci pour orienter toutes les opérations futures : Le moment est venu de finaliser la stratégie de partenariat avec les IFD sous-régionales proposée par OPSM, étant donné que la majeure partie de l’infrastructure nécessaire est à présent en place suite à la réorganisation interne de OPSM et au lancement de l’Échange de monnaie (TCX).

• Pour la Banque: La nouvelle « stratégie de partenariat » doit prendre en compte les opérations de gros par le truchement des IFD sous-régionales comme une option pour cibler les IFD et les PME nationales : Les revues antérieures ont recommandé que la Banque « envisage des opérations de LDC de gros par l’intermédiaire des banques de développement régionales, afin de tirer avantage de leurs connaissances et de leur présence sur le terrain. » (sic)

• La Banque doit intégrer une disposition spéciale visant à canaliser le financement par le truchement des IFD sous-régionales dans le cadre de sa « Réponse à l’impact économique des crises financières » : Une disposition spéciale pour canaliser les ressources par le biais des IFD sous-régionales (tenant lieu de plateformes dans leurs régions respectives, et en tenant compte de leur capacité d’absorption) pourrait contribuer à atténuer l’impact des crises sur les entreprises qui démarrent et qui ne constituent pas, en général, un marché privilégié pour les banques commerciales.

• La BAD doit mobiliser toutes les ressources et initiatives disponibles afin d’aider les IFD sous-régionales à améliorer leur situation et à combler toutes les lacunes qui pourraient exister dans leur performance opérationnelle : Une initiative telle que « Rendre le financement efficace pour l’Afrique » (MFWA), par exemple, pourrait tenir lieu de point de coordination efficace pour les efforts de renforcement des capacités des IFD.

• L’expérience de la BAD en matière de suivi et d’évaluation doit être transférée aux IFD sous-régionales : La pratique en matière de S&E des IFD sous-régionales est encore axée sur les aspects financiers et ne permet pas de prendre en compte les résultats de leurs interventions en termes de développement. L’expérience de la BAD en matière de suivi et d’évaluation doit être transférée aux IFD sous-régionales qu’il convient d’encourager à devenir plus comptables de l’assistance de la BAD en ce qui concerne les résultats en termes de développement.

• La Banque doit intégrer une disposition spéciale visant à canaliser le financement par le truchement des IFD sous-régionales dans le cadre de sa « Réponse à l’impact économique des crises financières » : Une disposition spéciale pour canaliser les ressources par le biais des IFD sous-régionales (tenant lieu de plateformes dans leurs régions respectives, et en tenant compte de leur capacité d’absorption) pourrait contribuer à atténuer l’impact des crises sur les entreprises qui démarrent et qui ne constituent pas, en général, un marché privilégié pour les banques commerciales.

• La BAD doit mobiliser toutes les ressources et initiatives disponibles afin d’aider les IFD sous-régionales à améliorer leur situation et à combler toutes les lacunes qui pourraient exister dans leur performance opérationnelle : Une initiative telle que « Rendre le financement efficace pour l’Afrique » (MFWA), par exemple, pourrait tenir lieu de point de coordination efficace pour les efforts de renforcement des capacités des IFD.

• Pour le Groupe de la Banque: Appliquer pleinement ses Directives relatives à l’évaluation des lignes de crédit du secteur privé (2005) : Ces directives doivent contribuer à renforcer les pratiques de S&E de la Banque, en particulier les instructions relatives à la fréquence de la supervision.

• La BAD doit élargir l’éventail des modalités de son assistance et ajouter différents produits, notamment les garanties et les prêts en monnaie locale.

• La BAD doit s’efforcer d’assurer la mise en oeuvre des pratiques environnementales optimales, conformément à ses normes, grâce à une supervision étroite : Les visites de terrain pendant la supervision doivent contribuer à identifier les cas de respect des normes ESS ou de non respect de celles-ci au niveau des sous-projets.

• La BAD doit mettre à profit l’augmentation du capital des banques sous-régionales pour accroître ses parts dans celles-ci : La Banque doit accroître ses parts en les portant à au moins 10 % du capital. Cette augmentation doit prendre en compte le volume des ressources nécessaires pour accomplir leurs missions. De même, elle doit être liée étroitement à la capacité des banques sous-régionales à mobiliser un financement de contrepartie total ou partiel sur les marchés locaux ou internationaux (lorsque l’économie mondiale commencera à se redresser) afin de mettre pleinement à profit et d’accroître l’effet catalyseur de la collaboration avec la Banque.

• Il y a lieu d’encourager le cofinancement des projets par les IFD et la BAD : La BAD apporterait son expérience, une structure novatrice et des pratiques optimales et tirera parti, en etour, des connaissances locales des IFD sous-régionales.
   
• La BAD et les IFD doivent envisager le détachement réciproque de leur personnel : Le détachement de personnel doit être utilisé comme outil de renforcement des IFD dans des domaines tels que l’évaluation du crédit, la gestion des risques, la gestion actif-passif, la gouvernance d’entreprise, etc., l’assistance technique pour l’élaboration des politiques et procédures, y compris l’échange de personnel pour le transfert de certaines compétences spécialisées.
   
• La BAD doit envisager de considérer les IFD sous-régionales comme un groupe de bénéficiaires important dans le cadre de sa facilité de liquidité à buts multiples exceptionnelle : Par définition, les investissements des IFD sous-régionales ont un caractère anticyclique. La Banque, en particulier, en réponse à la crise économique mondiale, doit envisager de considérer explicitement les IFD sous-régionales comme un important groupe de bénéficiaires dans le cadre de sa facilité exceptionnelle à buts multiples, ou l’assistance sous forme de liquidité aux IFD sous-régionales comme un instrument supplémentaire.
   
• La BAD doit appuyer la stratégie des IFD sous-régionales visant à accroître leur capital et à étendre leur actionnariat, en particulier, aux membres de l’OCDE : L’extension de l’actionnariat aux membres de l’OCDE contribuera à améliorer le profil de risque des IFD et, partant, la capacité de celles-ci à mobiliser des ressources de manière autonome. Par ailleurs, au cas où l’occasion se présenterait et si la DBSA atteignait un stade où il est nécessaire d’accepter des actionnaires extérieurs, la BAD devrait intervenir en tant que partenaire clé en prenant des parts.

Recommandation(s) au Bénéficiare :

• Les IFD sous-régionales doivent s’employer à élargir leur bilan et à établir des partenariats plus solides avec leurs parties prenantes : Les IFD sous-régionales sont pertinentes, mais leur impact est limité, compte tenu de leur taille relativement modeste. . 

• Les IFD sous-régionales doivent également jouer un rôle plus important dans la promotion de l’intégration régionale en adoptant les plans, politiques et stratégies de leurs CER respectives : Les IFD sous-régionales doivent mettre tout en oeuvre pour devenir la principale plaque tournante pour le financement du développement dans leurs sous-régions respectives en adoptant et en souscrivant entièrement aux politiques et stratégies de développement et aux visions de leurs CER respectives (la DBSA est la plus avancée à cet égard).

• Le représentant de la BAD au sein du conseil d’administration des institutions doit être issu d’un échelon administratif plus élevé au sein de la Banque et mettre à profit sa présence pour influer sur les politiques et stratégies des IFD sous-régionales : À l’heure actuelle, l’administrateur pour la BAD est un chef de division qui relève du Directeur de OPSM. Ce niveau de représentation est insuffisant. En outre, les prises de participation de la BAD dans la BDAE et dans la Banque de la ZEP méritent davantage  

• La Banque de la ZEP doit être encouragée à imiter la DBSA en ce qui concerne la revitalisation de certaines IFD nationales (en particulier avec les paquets d’AT ciblant la bonne gouvernance) : La DBSA apporte une assistance, notamment sous forme d’AT et de LC à certaines IFD nationales (en particulier dans la région de la SADC). Cette tendance pourrait être renforcée en encourageant d’autres banques sous-régionales à imiter la DBSA afin de revitaliser certaines IFD nationales (en particulier à l’aide de paquets d’AT axés sur la bonne gouvernance) et en élargissant davantage la gamme des moyens d’approfondir l’intermédiation financière.  

• La BDAE et la Banque de la ZEP doivent disposer d’une stratégie claire pour atteindre les PME : En raison des coûts administratifs et des risques plus élevés, il va sans dire que la participation directe à l’échelon inférieur des PME ou dans le secteur de la microfinance n’est guère viable. Le partenariat/la collaboration avec les IFD nationales, ainsi qu’avec les institutions de microfinance dans leurs sous-régions respectives pourrait aider les IFD sous-régionales à mettre à profit l’expérience et les connaissances locales et à réduire le risque lié aux interventions à petite échelle. 

• Les IFD sous-régionales doivent mettre en place un solide mécanisme de collaboration et de partenariat avec les associations commerciales au niveau local et sous-régional : Les associations commerciales disposent de précieuses informations sur les différents secteurs de l’économie des sous-régions, ainsi que de bonnes connaissances sur la qualité des promoteurs. 

• La Banque de la ZEP et (plus tard) la BDAE pourraient jouer un rôle similaire à celui de la DBSA au sein de la SADC : Le rôle joué par la DBSA au sein de la sous-région de la SADC est un bon exemple que la Banque de la ZEP et la BDAE pourraient imiter. Par exemple, la Stratégie de développement de la CAE (2006-10) propose la création d’un fonds pour coordonner les interventions dans le domaine de l’infrastructure sous-régionale, qui serait abrité par une BDAE revitalisée et recapitalisée. Celle-ci doit saisir cette occasion pour jouer un rôle plus important et aligner ses politiques, stratégies et opérations sur celles de la CAE.  

• Les IFD sous-régionales doivent s’efforcer de renforcer l’indépendance et l’orientation vers les résultats de leurs unités d’évaluation qui feraient rapport directement au Conseil : Il serait souhaitable d’entreprendre un exercice de comparaison entre la BDAE et la Banque de la ZEP en matière d’application des pratiques optimales internationales. En outre, les IFD sous-régionales doivent mettre en place un système de suivi et d’évaluation axé sur les résultats. Elles seront ainsi plus redevables de l’utilisation des fonds qu’elles décaissent et établiront un lien entre les réalisations en termes de développement et leurs objectifs institutionnels généraux. 

•  Les IFD sous-régionales doivent séparer la conception des projets de la gestion du portefeuille : Il existe apparemment un conflit d’intérêts, lorsque les professionnels qui promeuvent le projet assurent également son suivi et sa supervision jusqu’à sa clôture. La séparation de la conception et de la gestion du portefeuille permet d’accorder suffisamment d’attention à l’exécution des projets et se traduit, en général, par une meilleure qualité du portefeuille (les IFD doivent faire une comparaison entre elles en matière d’application des pratiques optimales des BMD).