Evaluation Team

Le présent rapport a été établi par M. H. RAZAFINDRAMANANA, Chargé d’Evaluation Principal et un Consultant, à la suite d’une mission qu’ils ont effectuée au Bénin en Octobre 2006. Toute question relative au rapport devra être adressée à M. D. A. BARNETT, Directeur p.i, OPEV, ou à M. RAZAFINDRAMANANA,(h.razafindramanana@afdb.org)

Objective

Les objectifs globaux du PARB étaient la réalisation d’une croissance économique accélérée et équitable de 5 à 6% en moyenne, un taux d’inflation de 3%, un déficit budgétaire de 4% et un déficit du compte courant de 6% du PIB. En outre, le programme visait l’augmentation du taux d’accès aux services d’éducation et de santé de base pour toute la population. Les objectifs spécifiques suivants ont été identifiés: (i) poursuivre le renforcement de la stabilité macroéconomique, (ii) améliorer et renforcer l’efficacité du service public et de ses prestations surtout en faveur des pauvres et (iii) mettre en oeuvre de manière effective les réformes de la bonne gouvernance. L’objectif global du PASRP I était de réduire la pauvreté à travers une meilleure allocation des ressources budgétaires et une croissance forte, équitable et durable. Les objectifs spécifiques visaient (i) l’accélération de la croissance de façon durable ; (ii) l’amélioration de l’accès des populations aux services de base et la protection de l’environnement ; et (iii) la promotion et le renforcement de la bonne gouvernance. Les objectifs macroéconomiques du programme s’articulaient autour des quatre points suivants : (i) réduire la proportion des pauvres d’au moins 3% par an à partir de 2004 ; (ii) réaliser un taux de croissance du PIB de 7% d’ici 2005 et un taux d’investissement de plus de 20% du PIB ; (iii) maîtriser l’inflation à un niveau inférieur à 3% ; et (iv) maintenir les recettes budgétaires autour de 17% du PIB pendant toute la durée du programme.

Main Findings

• Les principales forces du Bénin se déclinent en cinq atouts principaux: (i) un système démocratique qui fonctionne relativement bien ; (ii) une situation géographique stratégique ; (iii) une société civile dynamique ; (iv) une stratégie de développement économique et social s’articulant sur une Vision, un Plan quinquennal de développement et un DSRP ; et (v) une disponibilité des ressources financières extérieures. 

• Les principales faiblesses sont : (i) la monoculture du coton ; (ii) la faiblesse de l’investissement privé ; (iii) la faible compétitivité du Port Autonome de Cotonou ; (iv) le climat des affaires peu propice aux investissements; et (v) le caractère imprévisible des relations commerciales du Bénin avec le Nigéria. Toutes ces faiblesses se ramènent à deux contraintes majeures : la non diversification de l’économie et le retard dans les privatisations qui fragilisent la compétitivité de l’économie et la croissance économique. 

• Les programmes ont permis d’initier une expérience pilote dans la sous-région qui porte sur la gestion des budgets-programmes axés sur la réduction de la pauvreté. Cependant l’étendue des mesures à réaliser et des domaines couverts (tous les ministères) n’a pas permis d’obtenir des résultats exempts de tout reproche. La maîtrise de cette nouvelle approche requiert du temps et un ajustement des prestations et de la Banque et de l’Emprunteur. L’impact des programmes sur la stabilité macroéconomique et l’amélioration de l’accès aux services de base est indiscutable. 

Main Lessons

• Les appuis budgétaires, comme instrument d’intervention de la Banque au Bénin, est une expérience pilote enrichissante dont la mise en oeuvre a montré les possibilités et les limites de la transformation du Budget de l’Etat en un outil d’opérationnalisation du DSRP. L’engagement du Gouvernement est déterminant pour l’efficacité et la durabilité des effets des programmes.

• L’instrument « appui budgétaire » apporte des avantages effectifs par rapport aux prêts d’ajustement et aux prêts-projets, notamment : (i) l’approche programmatique qui renforce le leadership gouvernemental sur ses programmes de développement, le processus budgétaire et les institutions concernées, et réduit les coûts de transaction dans la fourniture de l’aide extérieure ; (ii) l’approche multisectorielle qui renforce la collaboration et la coordination tout en maximisant l’impact sur la réduction de la pauvreté ; (iii) l’amélioration de la gouvernance et de la gestion des finances publiques ; et (iv) l’amélioration des services de base comme l’eau et l’assainissement, la santé et l’éducation.

• Les programmes d'appui aux réformes budgétaires (PARB) et d'appui à la stratégie de réduction de la pauvreté (PASRP) contribuent à la stabilité macroéconomique,

• Il convient de ne pas surcharger l’appui budgétaire avec des objectifs irréalistes surtout durant les premières phases d’apprentissage, afin de tenir compte des capacités d'exécution au niveau du Ministère des Finances et des Ministères sectoriels.. 

• Dans le domaine des privatisations, le Gouvernement fait preuve de beaucoup de prudence; ainsi que les députés, représentants du peuple. Les syndicats, pour leur part, veulent sauvegarder les emplois des travailleurs. Pour enregistrer des progrès réels dans les privatisations, une nouvelle impulsion politique est nécessaire. La mise en place du nouveau Gouvernement issu des élections présidentielles de mars 2006, offre l’occasion de prendre le pas décisif dans les réformes structurelles, afin qu’un rôle plus déterminant soit joué par le secteur privé dans la croissance économique et la réduction de la pauvreté.

• La diversification de l’économie constitue un défi majeur. Si elle est reconnue par tous comme une nécessité, elle a cependant du mal à prendre corps. Et, comme la production du coton s’essouffle ces dernières années, les autorités ne parviennent pas à atteindre les objectifs de développement contenus dans le DSRP. La diversification est essentielle pour relever les autres défis, notamment le défi d’une croissance économique forte et durable capable d’influencer de manière significative la réduction de la pauvreté en milieu rural et urbain. 

• Pour produire pleinement leurs résultats, les appuis budgétaires requièrent : (i) une grande présence de la Banque sur le terrain ; (ii) une bonne volonté et une complémentarité des partenaires qui contribueraient à avoir des résultats tangibles dans le cadre de la coordination globale : passation des marchés, contrôle, etc. ; (iii) la prise en compte du contexte du pays et notamment des forces sociopolitiques en présence dont l’importance est décisive dans le cadre de la conception et de la mise en oeuvre d’un programme de réformes budgétaires.
   
• Pour le Gouvernement et le Groupe de la Banque: Les appuis budgétaires présentent l’avantage d’étendre leurs impacts à la fois à tous les ministères qui sont actuellement engagés dans l’expérience des budgets-programmes. L’exécution des activités dans les ministères se fait dans un contexte où tous les secteurs sont mobilisés pour la réalisation des valeurs cibles inscrites dans le DSRP. De ce fait, l’instrument « appui budgétaire » présente un degré de pertinence et d’efficacité assez élevé. Lorsque l’approche de la gestion budgétaire axée sur les résultats s’appliquera à tous les ministères (pour le moment, elle n’est initiée que dans dix ministères), l’efficacité n’en sera que plus accrue. L’extension des effets des appuis budgétaires à tous les départements ministériels pose la nécessité de l’établissement d’une plus grande cohérence entre ce type d’appui et les appuis institutionnels classiques que la Banque finance par ailleurs (secteurs sociaux, secteur de l’environnement, contrôle a posteriori, etc.).
   
• Pour le Gouvernement: Le renforcement des capacités techniques et de gestion économique et financière au niveau central et départemental est décisif pour la bonne exécution des programmes d’appuis budgétaires et la réalisation des progrès dans l’assimilation du nouveau paradigme des budgets programmes dans les Ministères sectoriels.

Main Recommendations

Recommandation(s) au Bénéficiaire :

• Poursuivre ses efforts pour la diversification de l’économie afin de soustraire le pays d’une trop forte dépendance de la volatilité de la production et des cours du coton.

• Le Gouvernement doit renforcer ses efforts en vue de la finalisation du programme de privatisation des grandes entreprises pour faire jouer un rôle plus décisif au secteur privé dans la croissance économique.

• Le Gouvernement doit améliorer la valeur des allocations budgétaires aux communes, de manière à mieux concrétiser les résultats attendus de la politique de décentralisation et de déconcentration.

• Poursuivre le renforcement des infrastructures de base, tant en zone urbaine que rurale en vue d’influencer la réduction de la pauvreté.

• Le Gouvernement doit améliorer le Système intégré de gestion des finances publiques, afin d’éviter la saturation du réseau de câblage, d’établir un lien entre le centre et la périphérie et en augmentant l’exhaustivité.

• Renforcer les capacités des cellules de passation des marchés publics dans les sectoriels et les communes en vue d’une meilleure exécution des marchés publics.

• Le Gouvernement doit améliorer la concertation entre le Ministère du Développement, de l’Economie et des Finances d’une part, et les autres ministères engagés dans l’expérience des budgets-programmes, d’autre part, afin d’élever le taux d’exécution des allocations budgétaires au niveau des secteurs prioritaires. 

Recommandation(s) à la Banque :

• La Banque doit réduire autant que faire se peut le nombre des conditions de décaissement pour éviter des retards dans la mise en œuvre des programmes. 

• Mieux évaluer et prendre en compte les risques que représente le contrôle citoyen qu’exerce la société civile sur le Gouvernement en vue d’optimiser les chances de succès des programmes. 

• La Banque doit jouer un rôle plus visible dans l’encouragement du commerce entre pays africains, de manière à éviter des restrictions inspirées par des critères autres que ceux liés à la qualité des produits exportés chez le voisin.

• La Banque doit renforcer le dialogue avec l’Emprunteur en vue de mettre en place les meilleures conditions (aspects judiciaires, accès au crédit, aspects fonciers, etc.) en vue d’une privatisation moins contestable. 

• La Banque doit oeuvrer pour l’instauration d’une plus grande exhaustivité à la fois dans la prise en compte de tous les concours extérieurs dans le SIGFIP, et dans la participation effective de tous les bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux aux missions de revue conjointes.

• Faire preuve de plus de réalisme dans l’appréciation des capacités d’exécution du Ministère des finances et des Ministères sectoriels

• La Banque doit renforcer la synergie des instruments d’intervention de la Banque au Bénin (appuis budgétaires, projets d’appuis institutionnels, projets d’investissement) dans les différents secteurs afin d’accroître leurs contributions au développement du pays et à la réduction de la pauvreté 

• La Banque doit renforcer le partenariat stratégique avec les autres bailleurs de fonds, notamment les missions conjointes, le partage des travaux analytiques, l’harmonisation et l’alignement des procédures

• La Banque doit renforcer sa présence sur le terrain afin de (i) mieux jouer son rôle de leader dans les domaines suivants : amélioration du cadre fiduciaire, lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent, renforcement du cadre de coordination et de suivi des programmes; (ii) être plus près des préoccupations du pays ; et (iii) mieux coordonner ses interventions avec celles des autres partenaires du Bénin qui sont déjà représentés sur place 

• Prêter plus d’attention aux conditions de réussite des programmes en mettant un accent particulier sur le renforcement des capacités d’exécution du pays