Evaluation Team

Evaluation Team: Joseph MOUANDA; Diomandé Mabarakissa. Le présent document a été préparé par une équipe composée de M. Joseph MOUANDA, Chargé d’évaluation et un groupe d’experts consultants de la firme SCET-TUNISIE comprenant MM. Ahmed BASTI, Economiste, Spécialiste du développement ; Noureddine KRIAA, Ingénieur Routier et Dona Michel AKLAMAVO, Socio-économiste, à la suite d’une mission qu’ils ont effectuée au Bénin du 30 novembre au 18 décembre 2009. Toute question relative au rapport devra être adressée à M. Mohamed Hédi MANAÏ (m.manai@afdb.org), Chef de Division, Evaluation des projets et programmes (OPEV.1) ou M. MOUANDA (j.mouanda@afdb.org)

Objective

Au niveau sectoriel, le projet vise à améliorer les échanges extérieurs et intérieurs du Bénin et des pays limitrophes contribuant ainsi au renforcement de l’intégration régionale. L’objectif spécifique est d’améliorer les conditions de circulation dans la zone périurbaine Est de la ville de Cotonou, les échanges entre les départements méridionaux du pays ainsi que les échanges régionaux empruntant la trans-ouest africaine Accra-Lomé-Cotonou-Lagos. En termes de résultats, des améliorations étaient attendues au niveau : (i) de la fluidité du trafic ; (ii) des coûts de transports ; (iii) de la sécurité routière ; (iv) du recouvrement partiel des coûts ; (v) des échanges au niveau national et international, de la stimulation des activités économiques et de la compétitivité du PAC ; et (vi) de l’intégration régionale par la facilitation du transit ou du commerce inter ou intra-régional.

Main Findings

• Le réaménagement de la route Cotonou-Porto Novo est venu mettre fin à une situation jugée insupportable par l’ensemble des parties prenantes du fait que le niveau de dégradation de la route antérieure entravait sérieusement le trafic des marchandises et des personnes. Le projet a eu des effets globalement positifs. Le principal acquis du projet réside dans le fait que l’axe le plus fréquenté du Bénin a été mis à niveau avec des caractéristiques en rapport avec le volume de la demande, et dont la physionomie du couloir qui a connu une mutation assez profonde à laquelle cette voie de communication a largement contribué.

• Le projet a eu des effets considérables sur l’amélioration de la fluidité, la réduction des embouteillages, la réduction des coûts, l’amélioration relative de la sécurité routière, l’amélioration du recouvrement partiel des coûts à travers le poste péage/pesage visant à améliorer l’état du réseau, le renforcement des échanges et la stimulation des activités économiques ainsi que la compétitivité du PAC. Il a eu un impact économique suite à la génération des revenus, la requalification des zones péri-urbaines et la relocalisation d’activités engorgeant la ville de Cotonou et de son port. En raison du caractère stratégique de la route Cotonou-Porto Novo, le projet a contribué au renforcement de l’intégration régionale en facilitant le transit ou le commerce inter et intra-régional. En revanche, à la lumière des premières années d’exploitation, des dysfonctionnements importants affectent la qualité des réalisations techniques ; ils on trait à la piste cyclable et aux voies latérales.

• Au plan institutionnel, les progrès du secteur dans la gestion du réseau restent insuffisants, notamment en termes d’outils de suivi, de programmation et de priorisation et de la mise en oeuvre comme la banque de données routières. Le projet n’a pas apporté un soutien approprié au système de soutien-formation des petites et moyennes entreprises locales et de location de matériel pour l’entretien routier. L’essor des PME auxquelles un marché important de l’entretien routier (à la faveur de l’accroissement remarquable des ressources du FR) offre davantage d’opportunités reste encore timide. En outre, la structuration de l’espace urbain valorisé par le projet a été très peu suivi d’effet notamment du côté des collectivités territoriales. La pratique de délégation de service au secteur privé à travers la concession du pont péage du projet est toutefois prometteuse. L’impact du projet sur l’organe d’exécution a été effrité par la mobilité du personnel, le faible niveau de capitalisation et l’absence d'archivage des documents du projet.

• En termes de durabilité, des risques pèsent sur les réalisations techniques et les résultats à savoir : (i) la persistance de la non application des limitations de charge à l’essieu pour les poids lourds qui constitue un défi immédiat à relever ; (ii) la faible utilisation des ressources dédiées à l’entretien du fait de l’inadaptation du cycle budgétaire annuel et la faible capacités des PME ; (iii) la persistance, voire l’aggravation, des dysfonctionnements de l’éclairage public, composante centrale de la sécurité et la qualité de vie des populations riveraines; (iii) la pression qu’exerce l’environnement de la route sur sa fonctionnalité, et (iv) la contribution limitée des usagers de la route aux coûts d’entretien/exploitation eu égard au potentiel direct et indirect que recèle le projet.

Main Lessons

• Un Fonds Routier indépendant doté des capacités de mobilisation de ressources et de gestion rigoureuse, garantit la bonne utilisation des fonds pour l’entretien du réseau routier. De ce fait, faire passer des ressources du Fonds dans le budget de l’Etat (risque actuel encouru par l’aide du FED) constitue une démarche inappropriée quant à la nouvelle génération des Fonds Routiers. 

• Une insuffisante intégration du contexte urbain et de la décentralisation dans ce type de projet peut contribuer à en limiter l’impact et fragiliser la durabilité.

Main Recommendations

Recommandation(s) à l'Emprunteur :

• Le gouvernement devrait rendre effective la réglementation sur la limitation de charge à l’essieu pour les poids lourds, tout en complétant les investissements y afférents : extension des installations de pesage sur le réseau.

• Pour une mobilisation accrue des ressources, le Gouvernement devrait : (i) mettre à jour la politique tarifaire appliquée aux postes de péages ; (ii) envisager l’élargissement des activités commerciales au niveau des postes de péage. En particulier, des solutions techniques (à l’instar de l’initiative prise par le FR pour l’étude du réaménagement des espaces) et des solutions juridiques (montage financier-implication des communes traversées) sont à trouver. 

• Les communes devraient s’impliquer davantage dans l’organisation et le contrôle des espaces d’activités (rentrant dans leurs compétences) pour réduire les risques encourus par la route du fait de la pression sur sa fonctionnalité due à la désorganisation qui caractérise l’implantation des activités. Un appui du FR/concessionnaire aux communes pour la préparation, le financement et la mise en oeuvre des actions physiques (aires d’activités…) seraient nécessaires. 

• Le Gouvernement devrait développer et financer des outils de suivi, de programmation et de priorisation comme la banque de données routières, notamment dans le cadre des programmes d’appui montés avec les bailleurs de Fonds, notamment l’Union Européenne.;

• L’Etat, en concertation avec les bailleurs de fonds soutenant la décentralisation, se doit d’assurer la cohérence des programmes d’investissement communaux avec les aménagements sectoriels structurants réalisés. Ainsi, les voies latérales devraient être prises en compte, dans les projets de décentralisation comme actions d’aménagement futures. 

• Le donataire devrait clarifier les responsabilités entre les TP, le FR, le concessionnaire, les communes et la SBEE afin de prendre des actions concrètes permettant de pallier aux défaillances de l’éclairage public.

• Le gouvernement, en concertation avec les collectivités locales, devrait trouver des solutions sur le devenir de la piste cyclable pour laquelle l’organisation et le contrôle ne peuvent avoir qu’un impact limité. Deux pistes sont envisageables : (i) l’élargissement de cette piste à 2,8-3m, ce qui pourrait compromettre le passage un jour à 2*3 voies pour résorber l’augmentation générale de trafic ; (ii) intégrer la piste cyclable élargie au niveau de la voie latérale, qui devra être aménagée dans le futur.

• Le Gouvernement devrait s’assurer que les outils d’urbanisme ainsi que les programmes d’investissement communaux prioritaires intègrent la voirie structurante pour créer un effet de levier des investissements sectoriels. 

• Au plan sectoriel, le Gouvernement devrait considérer l’approche de planification multi-modale pour le transport urbain; l’exemple des problématiques soulevées à l’occasion de la piste cyclable, montre en effet que dans un contexte urbain, le transport en commun devra être pris en considération notamment pour les axes lourds (comme le tronçon objet de cette évaluation) où les modes légers (zémidjans) comportent des limites.

Recommandation(s) à la Banque :

• La Banque devrait intégrer, dans la préparation de projets routiers, la dimension urbaine de ce type d’infrastructure par la prise en compte des spécificités du transport urbain (notamment l’approche multimodale) et financer les études spécifiques en vue d’adapter certaines infrastructures aux contraintes urbaines. 

• Pour les projets routiers urbains, la Banque devrait prendre en compte lors de l’évaluation des projets les prestations des services de consultants, le suivi-évaluation pendant la phase des travaux de l’évolution de la situation foncière et de l’organisation spatiale. 

• La Banque devrait s’attacher pour les projets incluant des composantes de péage, à élargir l’implication du secteur privé en responsabilisant ce dernier, de manière à réduire la dépendance vis-à-vis du financement public dans les composantes de type marchand.

• Dans le cadre des projets ayant un objectif de contribuer à l’intégration régionale, la Banque devrait au lieu d’un simple énoncé des objectifs, (i) procéder à une quantification, pour chaque pays susceptible de bénéficier des avantages du projet, de l’évolution des échanges commerciaux, des aspects logistiques, et des contraintes en matière d’infrastructure; (ii) établir une analyse des coûts/avantages des impacts du projet sur chaque pays susceptible d’en bénéficier afin que ces pays s’approprient le projet; (iii) identifier les indicateurs de performance avec valeur cible et un système de suivi de la mise en oeuvre du projet.